2025년 05월 02일 —  영국 런던, 2025년 4월 29일 — 저는 오늘 네 가지 주요 사항을 중심으로 말씀드리고자 합니다. 첫째, 현재 원조 시스템(Aid system)의 혼란은 국제 질서 전반에서 벌어지고 있는 중대한 지정학적 재편의 전조라는 점; 둘째, 원조는 극빈층에 대한 초점이 약해지고, 특히 분쟁국에 가장 큰 필요가 집중되면서 너무 얇게 퍼져 있다는 점; 셋째, 우리가 의지만 있다면 분명한 개혁 어젠다는 이미 존재하며, 이를 실현하기 위해서는 과감한 우선순위 조정이 필요하다는 점; 넷째, 영국의 공적개발원조(ODA) 예산이 감소하고 있지만, 여전히 중요한 역할을 할 수 있다는 점입니다.

우리는 원조 이야기를 단순히 "다시 말하는" 것이 아니라, 국제 원조의 다양한 목적에 맞춰 원조 재정과 수단을 조정하는 새로운 이야기를 해야 합니다. 그리고 다양한 인구와 장소에 대해 최적의 결과를 도출하기 위해 가장 중요한 과제에 집중해야 합니다. 그 과제는 바로 극심한 빈곤과의 싸움을 포기하는 것이 아니라, 이를 가속화하는 것입니다. 원조가 가장 큰 영향을 미칠 수 있는 분야이기 때문입니다.

다차원적 연대의 세계 

세계는 항상 변하고 있지만, 현재는 진정한 지정학적 변동의 순간처럼 보입니다. 이는 적어도 1989/90년, 냉전에서 단극적 세계 질서로 전환했던 시기만큼 중요한 변화입니다. 트럼프 행정부는 이러한 변화의 증상일 뿐만 아니라 원인 역시 됩니다. 문제는 우리가 떠나고 있는 세계, 즉 미국이 글로벌 시스템의 중심이었던 세계는 분명하지만, 우리가 향하고 있는 세계가 무엇인지는 불확실하다는 점입니다.

우리는 미국이 여전히 글로벌한 관심을 가지고 있지만, 더 일방주의적인 성향을 보이고 있다는 것을 알고 있습니다. 중국은 초강대국이지만 여전히 자신을 개발도상국이라고 주장하고 있습니다. 유럽과 일본은 글로벌 경제에서 차지하는 비중이 지속적으로 감소하고 있으며, 정치적 영향력을 위해 다자주의적 시스템에 의존하고 있습니다. 인도, 사우디아라비아, 브라질, 한국, 터키와 같은 국가들은 경제적으로 성장했지만, 유엔 시스템 내 정치적 권력은 경제적 권력 분포와 맞지 않으며, 그로 인해 발언권을 제대로 행사할 수 없는 국가들은 불만을 제기하고 있습니다.

하지만 우리가 알지 못하는 것도 많습니다. 중국이 얼마나 글로벌한 책임을 질 준비가 되어 있는지, 엄청난 부를 가진 중동 국가들이 자국 지역을 넘어서는 책임을 지고자 하는지, 아프리카의 문제를 해결하기 위한 아프리카적인 해결책이 얼마나 확장 가능할지, 유럽이 글로벌 강대국이 되기 전에 내부 경제적, 사회적 문제를 해결해야 하는지 아니면 글로벌한 힘을 키워야만 국내 문제를 해결할 수 있는지 등은 여전히 불확실합니다.

물론, 기후 위기가 임계점을 넘을지, 다음 글로벌 팬데믹이 5년 후에 발생할지 50년 후에 발생할지, 현재 전 세계에서 발생하는 59개의 분쟁 중 어느 하나가 더 큰 전쟁으로 번질지, 인공지능이 인간의 존재 목적에 대한 위기를 초래할지 아니면 새로운 인간 자유의 시대를 열지에 대해서도 우리는 알지 못합니다. 이러한 글로벌 리스크들은 지정학과 상호작용하면서 비선형적인 방식으로 영향을 미칩니다.

저는 이를 현재 대중적인 개념인 새롭게 균형을 이룬 '다극적 세계(Multipolar world)'로 보지 않고, 대신 더 유동적이고 거래적인 '다차원적 연대'의 세계(Multi-aligned world)로 보고 있습니다 (Shashi Tharoor의 표현). 이 세계에서는 다양한 가치와 이해관계를 바탕으로 한 연대가 여러 다른 문제들에 대해 형성되고 있습니다. 우리는 이미 인도적 지원 분야에서, 특히 분쟁 지역에서 우리가 직면한 문제들과 이를 해결하기 위한 자금 확보와 자금 필요성 간의 갈등에서 이러한 변화를 목격하고 있습니다.

원조와 빈곤

미국은 오랫동안 원조 시스템의 중심이었습니다. 배의 앵커가 거친 바다에서 들어 올려지면 상황이 위험해지는 것처럼, 현재 원조 분야도 비슷한 상황에 처해 있습니다.

미국의 해외 원조는 전체 자금의 약 30%를 차지하고 있었으며, 현재 80% 이상의 미국 해외 원조 프로그램이 종료되었습니다. 미국은 주요 유엔 기구의 비용을 삼분의 일이거나 절반까지 부담하고 있습니다. 국제구조위원회(IRC)를 포함한 미국에 본사를 둔 NGO들은 중요한 역할을 하고 있으며, 빌 & 멜린다 게이츠 재단을 비롯한 미국의 자선 단체들은 이 분야에서 선두주자입니다. 또한, 미국의 민간 기업들은 인도적 지원의 가장 큰 참여자이며, 과학, 문화, 조직적인 영향력이 가장 넓습니다.

이번 원조 예산 삭감의 가장 큰 위험은 결국 생명을 앗아간다는 점입니다. 그러나 또 다른 위험이 존재합니다. 그것은 바로 원조 시스템 내에서 '슬라이싱'(필요한 부분을 조금씩 잘라내는 방식)과 보수적인 경향을 강화하는 것입니다. 우파는 원조 시스템의 부정과 부패를 비판해왔고, 좌파는 그 시스템의 위계 구조를 비판해왔습니다. 그러나 그 누구도 현재 원조 시스템이 가지고 있는 자원으로는 모든 문제를 해결할 수 없다는 현실에 대해 제대로 다루지 않았습니다.

2024년 공적개발원조(ODA) 예산은 약 2120억 달러였습니다. 지난 10년 동안, 2015년에 18개의 지속 가능한 개발 목표(SDGs)가 도입되었고, 특히 코로나19 이후, 원조 자금은 각기 바람직한 목표들을 위해 사용되었습니다. 이 목표들은 그 자체로는 모두 긍정적이지만, 점점 더 빈곤한 사람들의 긴급한 필요와 경쟁을 벌이고 있습니다.

공적개발원조가 어디에 쓰이는지 살펴보면, 인도적 지원은 예산의 약 14%를 차지하고, 건강 분야 지출은 약 10%를 차지합니다. 경제협력개발기구(OECD)의 분석에 따르면, 2017-2021년 동안 양자 원조의 가장 큰 비중인 약 60%가 기후 완화, 전염병 통제, 국제 평화와 안보, 연구 및 개발 등 글로벌 문제 해결에 사용되었습니다. 이는 10년 전 40% 미만에서 증가한 수치입니다. 한편, 부유한 원조 제공국들은 자국 내 난민과 망명 신청자를 지원하는 데 원조 예산의 거의 동일한 금액을 지출하고 있으며, 이는 전 세계 인도적 지원 예산과 비슷한 수준입니다.

이 모든 지원에는 충분한 이유가 있습니다. 그러나 문제는 하나 있습니다. 바로 글로벌 문제 해결을 위한 지원에서는 국가가 가난할수록, 국가의 기능이 약할수록, 문제 해결이 더 복잡할수록 이러한 지원이 줄어든다는 점입니다.

원조가 어디로 가는지 살펴보면, 우크라이나는 다른 어떤 국가보다 많은 해외 원조(약 300억 달러)를 받고 있습니다. 우크라이나는 도움이 필요하고, 우리는 그곳에서 활동하게 되어 자랑스럽습니다. 그러나 국제구조위원회의 ㄱ세계 위기국가 보고서에 오른 다른 19개 국가들, 즉 가장 큰 인도적 위기가 발생하고 있는 국가들이자 3억 명이 넘는 인도적 지원이 필요한 사람들의 84%를 차지하는 국가들은 전체 원조 예산의 12%만을 받고 있습니다.

ONE 캠페인에 따르면, 2023년에는 원조의 16%가 저소득 국가들에 지원되었습니다(세계은행 기준 25개 국가). 이들 국가의 평균 소득은 하루 $3.13(연간 $1145)을 넘지 않습니다. 그다음 두 카테고리에는 각각 두 배가 넘는 국가들이 있으며, 이들 국가는 전체 원조 분배에서 더 많은 비율을 차지했습니다: 중하위소득 국가들(평균 소득 하루 $3.13에서 $12)은 23%를 받았고, 상위 중하위소득 국가들(하루 $12~$38)은 22%를 받았습니다.

여기에는 세 가지 중요한 요소가 있습니다.

첫째, 원조는 널리 분배되고 있지만, 극심한 빈곤은 점점 더 몇몇 국가들에 집중되고 있다는 점입니다.

1987년에는 국가의 30%가 저소득 국가로 분류되었습니다. 2023년에는 그 비율이 12%로 줄었습니다. 남아시아에서는 저소득 국가로 분류된 국가의 비율이 100%에서 13%로 줄어들었는데, 이는 놀라운 성과입니다. 한편, 사하라 사막 이남 아프리카에서 근심한 빈곤에 처한 사람들의 수는 1990년 2억 8,200만 명에서 2024년 4억 6,400만 명으로 증가했으며, 현재 극심한 빈곤에 처한 사람들의 70%가 사하라 사막 이남 아프리카에 살고 있습니다. 또한, 극심한 빈곤에 처한 사람들 중 가장 절박한 상황에 처한 사람들의 84%가 국제구조위원회의 세계 위기국가 보고서에 올라 있는 20개국에 거주하고 있습니다.

극심한 빈곤을 충족하는 국가들을 살펴보면, 이들 국가들은 다섯 가지 기준을 충족합니다. 첫째, 인도적 대응 계획(Humanitarian Response Plan)이 있고, 둘째, 공여국의 개발 원조(ODA) 중 90% 이상이 대출이 아닌 보조금 형태로 지원되며, 셋째, 최빈국(Least Developed Country)으로 분류되고 부채 위기에 직면해 있거나 이미 부채 위기에 처해 있으며, 넷째, 미국 국제개발처(USAID) 지원 삭감의 영향을 크게 받고 있으며, 다섯째, 분쟁 또는 기후 변화에 취약한 국가들입니다. 이러한 다섯 가지 지표를 모두 충족하는 나라는 13개국뿐이며, 그 중에는 세계 최악의 인도적 위기를 겪고 있는 수단, 아프가니스탄, 예멘 등이 포함됩니다.

두 번째로, 분쟁은 극심한 빈곤을 설명하는 공통된 요소로 점점 더 많이 등장하고 있습니다. 그러나 원조 시스템은 주로 정부 구조에 초점을 맞추고 있으며, 이들 정부는 이러한 상황에서 지원을 제공하는 데 어려움을 겪고 있습니다. 반면, 지역, 국가, 그리고 국제적인 인도주의 기구나 단체들은 시민 사회를 기반으로 하기 때문에 가장 어려운 상황에서도 지원을 지속하고 서비스를 제공하는 능력을 입증해왔습니다.

1990년 당시 극심한 빈곤에 시달리는 인구의 10% 미만이 분쟁 국가에 살고 있었습니다. 하지만 오늘날 세계은행은 50%가 39개의 분쟁 국가에 거주한다고 추정하고 있으며, 2030년에는 이 비율이 65%로 증가할 것이라고 예측하고 있습니다. OECD의 예측에 따르면, 취약성과 빈곤이 겹치는 지역은 더 높은 비율을 보입니다. 그러나 원조가 어디로 가는지를 살펴보면, 2019년에는 원조의 약 3분의 1이 취약하고 분쟁 중인 국가로 갔으나, 2023년에는 그 비율이 22%로 감소했습니다.

셋째, 원조는 여전히 빈곤을 줄이기 위한 수단으로 개발에 집중되고 있지만, 원조는 개발의 주요 동력이 아닙니다.

인도, 한국, 가나, 베트남의 발전 성공 사례를 생각해 보세요. 원조는 주요한 원동력이 아니었습니다. 시장과 국내 정책이 발전의 중심에 있었죠. 인도에서만 해외 송금(Remittance)은 1,200억 달러, 다른 세 나라에서는 1,140억 달러, 전 세계적으로는 거의 7,000억 달러로, 이는 ODA의 세 배에 달합니다. 원조는 생명을 구하지만, 개발을 가능하게 하는 것은 정치입니다.

이 모든 것을 종합하면, 이는 고르디안 매듭과 같습니다.

인도적 필요는 점점 더 정부가 약하거나 전쟁 중인 취약 국가들에 집중되고 있습니다. 원조 예산은 여러 가지 우선사항에 분산되고 있으며, 전체적인 규모는 줄어들고 있습니다. 한편, 공공-민간 파트너십이 "수십억 달러를 수조 달러로 바꾸어 더 가난한 지역을 지원할 것"이라는 희망은 이루어지지 않았습니다. 그리고 거시경제 환경은 악화되고 있으며, 미국의 일방적인 관세로 인해 촉발된 무역 전쟁 이전부터 금리가 상승하면서 개발도상국에서 자금이 빠져나가고 있습니다.

미래를 대비하며

이것이 사실이라면, 몇 가지 분명한 함의가 있습니다. 첫째, 우리는 원조 삭감에 반대하는 동시에 원조 기부국의 기반을 확대할 것을 강력히 주장해야 합니다. 산업화된 민주주의 국가들로 이루어진 G7 그룹은 전 세계 GDP의 30%와 해외 원조의 75%를 차지합니다. BRICS 국가들의 총소득이 미국 GDP와 맞먹지만, 미국의 원조 기여와 같은 수준은 아니며, 특히 걸프 지역을 포함한 새로운 부유한 국가들이 세계화에 의해 뒤처진 사람들을 돕는 데 있어 충분히 역할을 할 것을 촉구하는 것이 정당합니다.

둘째, 우리는 거시경제적 맥락이 개발에 얼마나 중요한지 기억해야 합니다. 2024년 G20을 위해 래리 섬머스(Larry Summers)가 주도한 연구는 코로나 이후 전 세계 금리가 상승하면서 남수단(South Sudan)과 중앙아프리카공화국(CAR)과 같은 국가에서 의료와 교육 예산이 고갈되고 있음을 보여주었습니다. 래리 섬머스는 작년에 이렇게 썼습니다: "2023년은 개발도상국 지원에 있어 참담한 해였습니다… 금리 상승과 채권 및 대출 상환으로 인해 거의 2,000억 달러가 2023년에 개발도상국에서 민간 채권자에게 흘러갔습니다." 원조는 이 격차를 메울 수 없습니다. 그렇기 때문에 우리는 채무 부담을 줄이는 새로운 상상력이 필요하며, 그 일환으로 국제구조위원회가 지원하고 있는 인도적 채무 교환(humanitarian debt swap) 아이디어처럼, 부채 상환에서 인도적 행동에 대한 투자로 자원을 전환할 수 있는 방안을 모색해야 합니다. 또한 영국이 지지하는 기후 채무 조항(climate debt clauses) 아이디어도 여기에 적용될 수 있습니다.

셋째, 자국의 발전을 추진하려는 안정적인 국가들은  레버리지 금융과 공공-민간 파트너십에 큰 기회가 있습니다. 분쟁 국가에서 공공-민간 파트너십을 실현 가능한 투자로 전환하려는 노력이 세계가 안정된 국가들에 공공의 이익을 위해 민간 자원을 동원하려는 노력에 방해가 되어서는 안 됩니다. 기후 변화 완화 및 적응과 같은 주요 글로벌 노력에 대한 자금 지원은 본래 가장 가난한 국가들을 돕는 노력에 추가적으로 이루어지기로 되어 있었습니다. 그러나 실제로 기후 재정은 전체 원조 흐름이 절반 가량의 유엔이 권장하는 GDP의 0.7% 목표에는 한참 미치지 못하는 수준으로 정체된 상황에서 오히려 증가했습니다.

넷째, 원조는 가장 가난한 국가들에서 가장 많이 필요합니다. 이 국가들은 가장 많은 극빈층과 인도적 지원이 필요한 사람들을 안고 있으며, 이를 해결할 수 있는 역량이 가장 부족합니다. 이런 지역에서의 원조 노력은 더 많은 자금을 지원받아야 하며, 그 자금은 더 효과적으로 사용되어야 합니다. 따라서 "투자와 개혁"이라는 오래된 공식이 필요합니다: 확장 가능하고 큰 영향을 미칠 수 있는 사업에 투자하고, 이를 가장 비용 효율적인 방법으로 실행하는 것입니다. 이로써 명확한 계획이 세워집니다.

영국의 역할

이제, 영국은 무엇을 해야 하는가에 대한 질문으로 이어집니다.

2025년 2월 실시된 "More in Common" 여론조사에 따르면, 영국 국제개발 예산이 긍정적인 영향을 미친다고 보는 국민은 부정적 영향을 언급한 사람보다 두 배 이상 많았으며, 모든 정당 지지층에서 긴급한 인도주의적 사안에  원조를 집중해야 한다는 의견이 장기적 구조 문제보다 높게 나타났습니다. 이는 정치적으로 민감한 이슈가 아니라, 국민적 합의를 이룰 수 있는 사안임을 보여줍니다.

물론 국제개발 예산 축소는 이미 결정된 사안이며, 이에 대해 유감을 표합니다. 그러나 지금부터는 그 결정으로 인해 초래될 위험을 완화할 수도, 악화시킬 수도 있는 기로에 서 있습니다. 이러한 위험을 완화하기 위한 방안은 다음과 같습니다:

결론

지금은 국제 정책 환경 전반에 걸쳐 중대한 변화가 일어나고 있는 시기입니다. 전 세계적 위기, 기술 혁신, 지정학적 분열이 기존의 체계를 해체하며 새로운 질서를 만들어가고 있습니다. 이는 특히 세계에서 가장 취약한 사람들을 지원하는 노력에 있어 더욱 분명히 나타나고 있습니다. 커다란 위협이 존재하지만, 동시에 리더십을 발휘할 수 있는 기회이기도 합니다.

지난 10년 동안 제가 목격한 인도주의 분야의 헌신, 혁신, 그리고 효율성은 깊은 인상을 주었습니다. 저는 부유한 국가들이 더 어려운 상황에 처한 이들을 돕는 책임을 줄여야 한다고 생각하지 않습니다. 그러나 이러한 책임을 다시 강화하기 위해서는 보다 명확하고, 효과적이며, 집중된 의제를 마련해야 합니다. 이제 그와 같은 논의가 시작되기를 기대합니다.